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公安机关刑事案件统一审核统一出口 工作机制的探索与发展

时间:2018-01-23 15:30:56
 济南市法学会2015-2016年度重点研究课题结项成果

 

公安机关刑事案件统一审核统一出口

工作机制的探索与发展

张亦农

[内容摘要]

第一部分  公安机关刑事案件统一审核统一出口工作机制的探索

预审工作制度是富有中国特色的刑事案件审核制度,是刑事案件法制部门统一审核统一出口工作机制的重要源泉。本文首先从新中国成立后的预审工作谈起,全面说明了预审制度这一最初的刑事案件统一审核统一出口制度的基本情况。1997年公安部石家庄会议后,侦查合一体制下,案件审查工作向多元化方向发展,部分地方创新发展了刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制。党的十八大特别是党的十八届三中、四中、五中全会以来,随着依法治国方略的实施,赵作海案、张氏叔侄案等重大冤假错案陆续得以纠正,以审判为中心的刑事诉讼理念深入人心。2013年中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》的出台,推动了政法机关刑事诉讼相关工作机制的创新发展。公安部执法规范化建设深入开展,让这一创新成果逐步在全国推开,全国性刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的初步建立。刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的主要内涵包括:一是审核的基本原则。坚持侦查办案与监督管理相分离,监督审核与指导服务、书面审查与实体监督相结合以及权责一致原则。二是案件审核的范围。主要包括对犯罪嫌疑人适用强制措施、案件侦查终结移送审查起诉、撤销案件或者对有关犯罪嫌疑人终止侦查的审核等等。有的地方还包括对立案的审核,以及对部分涉案财物处置(查封、扣押、冻结、返还等)的审核。三是统一出口。公安机关提请批准逮捕、提请批准延长侦查羁押期限、移送审查起诉、申请强制医疗、申请没收违法所得等工作,由法制部门统一对口同级人民检察院案件管理部门。人民检察院通知公安机关立案或者撤销案件,以及将移送案件退回公安机关补充侦查的,由法制部门统一接受后转交办案部门办理。

第二部分  公安法制部门的建立、主要职责及演变

以公安部法制部门的历史变迁为代表讲述了全国公安机关法制部门的历史沿革,又以公安部第一次全国公安法制工作会议,第二次全国公安法制工作会议,公安部部颁规章明确的法制部门的职责,以及《关于全面加强公安法制建设的决定》,公安部印发《公安机关法制部门工作规范》明确地公安机关法制部门的职责,公安部推行执法规范化建设以来各级公安机关法制部门的职责全面系统地对的职责进行了说明,明确指出公安法制部门的职责重心已经从传统的法规业务转变为辅助决策、执法管理、服务保障。

第三部分  刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制运行中存在的突出问题

一是法制部门审核刑事案件没有明确的法律依据。习近平总书记曾提出,凡属重大改革都要于法有据,公安机关办理刑事案件属于基本职责,由法制部门审核刑事案件则应当属于重大改革,应有相应层级的法律依据。二是预审工作机制的老问题并未得到根本解决。从办案的专业化要求,取证的合法性、及时性,与办案部门之间关系,以及言辞证据的历史地位等四个方面,指出尚不能有效解决的问题。三是法制部门职责与履职能力不匹配的问题突出。与近年来公安法制部门承担的与日俱增的职责任务相比,法制部门的人员数量并未同步增加,法制部门现有保山的素质水平与辅助决策、执法管理、服务保障的职能还有很大差距。法制部门“小马拉大车”、仰视监督的问题凸显。四是“谁办案谁负责,谁审核谁负责,谁审批谁负责”责任混同,执法过错责任认定标准不明确等原因导致权责不明,不利于执法责任制的落实,不利于办案积极性的提高。五是人才严重匮乏,案件审核专业化职业化任重道远。对照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》,比较检法、律师等司法队伍,公安机关承担刑事诉讼职责的侦查、审核人员并未实现正规化、专业化的要求。

第四部分  关于完善刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的几点思路

一是正确定位公安机关法制部门权责。统一审核的精神实质在于执法监督,统一出口的出发点在于执法管理,只有更好地把握这些精神实质,才能更好地处理好执法管理与执法服务,执法监督与执法保障的关系,才能处理好法制部门与办案部门的关系,以及与检法等外部部门的关系。建议公安部将法制部门职责的相关规定上升为部颁规章,让改革与法有据。二是更加突出公安法制部门的执法管理责任。构建公安法制部门立足于执法管理,侦查部门立足于侦查办案的公式负责模式,为今后主办侦查员制度的实施奠定基础。三是完善检法司等政法机关沟通协调机制,正确理解执行刑法、刑事诉讼法。四是落实主办民警责任制。按照中办和国办联合印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关方案,,探索建立主办侦查员制度,按照责权利一致原则,建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度。

总之,刑事案件法制部门统一审核统一出口工作机制,是公安法制建设的重要载体,是规范执法权力运行的重要方式,这一机制的完善提升,应与主办侦查员制度、执法过错责任追究规定等相关司法责任制度一并顶层设计、配套推进,而公安法制部门也应逐步回归执法管理的角色定位,刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制也将在执法责任制全面落实到位后完成历史使命

 

[关键词] 法制部门  统一审核统一出口  执法责任制

 

近年来,全国各级公安机关深入开展执法规范化建设,法治公安建设成效显著。特别是20151公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》以来,刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制在全国各地公安机关逐步推开,契合了公安改革的要求,推动了公安机关的执法规范化建设。下面,我就公安机关刑事案件统一审核统一出口工作机制的历史沿革,存在的问题与深化发展谈一点认识。

一、公安机关刑事案件统一审核统一出口工作机制的探索

(一)新中国成立后的预审工作

中国的预审制度是清朝末期在西方预审制度的影响和清末变法修律活动的推动下,逐步建立和发展起来的。在革命根据地时期,抗日战争时期,以及解放战争时期,预审制度进一步发展,为解放后新中国建立后的预审工作奠定了基础。1954年,在公安部召开的第六次全国公安会议上,通过的决议明确将预审工作作为侦查工作的重要组成部分。1955年,公安部成立预审局,各级公安机关陆续成立预审处、科、股等预审机构。197971日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,于198011日起施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定:“对刑事案件的侦查、拘留、预审,由公安机关负责”。第一次从法律意义上明确了预审的法律地位。1958年公安部《预审工作守则》及1979年为落实《刑事诉讼法》制定的《公安部预审工作规则》,均明确了“侦审分离”的刑事办案体制,《公安部预审工作规则》明确规定:“预审工作是公安机关的一项专门业务,是公安工作的重要组成部份,是刑事诉讼程序中的一个重要环节”。预审工作由拘留、逮捕人犯开始,经过审讯,搜集证据,直至结束预审进行处理或移送人民检察院起诉为止。第一次在全国范围内确立了刑事案件预审部门统一审核、统一出口工作机制。1996年《刑事诉讼法》2012年《刑事诉讼法》第三条都将预审与侦查并列为公安机关的职责。1996年《刑事诉讼法》第九十条规定:“公安机关经过侦查,对有证据证明有犯罪事实的案件,应当进行预审,对收集、调取的证据材料予以核实”。2012年《刑事诉讼法》第一百一十四条重申了上述规定。

后来的执法实践证明,这种办案模式虽然提高了办案质量,有利于公安机关与检察机关的衔接配合,但公安机关内部侦查办案部门与预审部门的定位与职责冲突愈发明显,本应是相互依存、相互联系且密不可分的关系,但实际上相互扯皮的情况时有发生〔1〕。

19976,全国刑事侦查工作会议在石家庄召开,会议确定刑事侦查工作应以侦查破案为核心的总体改革思路,其中,改革侦查预审分设的工作体制,实行侦审一体化成为一项重要举措。该工作体制强调,并不是在侦查部门另设预审机构,而是要在侦查部门内尽快实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉的侦查审讯一体化。1998年,根据国务院批复的公安部机构改革方案,公安部预审局更名为监所管理局,原有预审职能及其工作人员并入国内安全保卫、经济犯罪侦查和刑事侦查等部门,将预审职能调整到侦查部门。除深圳市公安局等少数地方一直保留预审机构外,预审机构纷纷撤销或合并到其他刑事侦查部门。侦审一体化以来,对该 制度支持与反对的声音一直延续至今。

目前,北京、天津、广东、广西等地预审机构仍普遍设置,且与同级检法机关,与公安机关内设法制部门配合密切,运转机制良好。

(二)“侦审一体”体制下的刑事案件审核工作

自全国推行侦审一体改革以来,全国多数公安机关将预审机构、职能、人员转交刑侦、法制等相关部门,预审审核监督职能严重弱化,而侦查工作人员的专业化职业化水平远未达到诉讼要求,从而严重影响到公安机关的办案质量。当前,公安部提出的侦审合一的目标远未实现,这一体制的诸多问题已经显现出来。

一是侦审一体以侦查破案为核心,有违保障人权的宪法精神。“国家尊重和保障人权”于2004年载入宪法,成为我国宪法的一项重要原则,体现了社会主义的民主本质要求。2012年《刑事诉讼法》修改,引入 “尊重和保障人权”这一宪法原则,明确了刑事诉讼的打击犯罪与保障人权双向任务:既要有利于准确及时地查明犯罪事实,正确应用法律,惩罚犯罪分子,又要保障无罪的人不受刑事追究,尊重和保障人权,保证公民的诉讼权利和其他合法权利。从更大的视角来看,《刑事诉讼法》是保障任何人不受非人道待遇、免受酷刑威胁的人权法律。为此,本次修改将“尊重和保障人权”写入《刑事诉讼法》总则第2条,既有利于彰显我国司法制度的社会主义性质,也有利于公安司法机关在刑事诉讼程序中更好地遵循和贯彻这一宪法原则。以侦查破案为核心的价值观已经不符合《宪法》、《刑事诉讼法》的相关规定,也不符合法治公安建设的要求,必然面临修正与革新。

2012年《刑事诉讼法》条款修改达100余处,几乎涉及到刑事诉讼活动的全过程,特别是其中涉及到公安机关的“非法证据排除”、“不得自证其罪”、“录音录像”等条款,是“尊重和保障人权”原则的最好诠释,对公安机关规范刑事执法活动提出了新要求。“不得强迫自证其罪”条款的修订,意味着公安机关在侦查过程中可能会面对零口供案件,对公安机关传统的依赖口供侦查办案的传统模式是极大的冲击,要求公安机关必须强化侦查技术和能力,提高侦查水平。“非法证据排除”规则将从制度上防止和遏制刑讯逼供及其他非法收集证据的行为,有效保障诉讼程序公正,防止违法取证、减少冤假错案,最终达到确保实体公正的目的,同时更是文明执法、保障公民权利的一种体现,意味着近十余年来,杜培武案、佘祥林案、聂树斌案、赵作海案等一系列冤假错案将成为过去。本次刑诉法修改,在“尊重和保障人权”原则指引下,着重完善了讯问录音录像、技术侦查等特殊侦查手段,强化对侦查措施的规范和监督,防止滥用,较好地实现了惩罚犯罪和保障人权的平衡,对公安机关的侦查讯问水平提出了更高标准。此次修改强化了律师和嫌疑人权利,要求公安机关从刑诉法的惩罚犯罪与保障人权双向任务和大局对待律师执业问题,进一步规范执法,确保辩护制度的法律和现实意义得以实现。

二是侦审一体不符合监督制约的立法精神。《刑事诉讼法》明确规定了独立于侦查的预审职责,预审存在的价值即立法愿意在于审核监督,以弥补对公安机关执法办案监督不力的问题。预审部门民警对收集、调取的证据材料予以核实的过程就是执法监督的过程,也是公安机关执法纠错的最后机会。虽然修正后的刑事诉讼法进一步加大了检察机关对公安机关的监督力度,但是公安机关执法面广量大,仅仅依靠检察机关的监督,不可能全面实现对公安机关的执法监督,只有依靠公安机关内部执法监督的强化,才能有效制约侦查办案部门侦查破案的张力,提高公安机关执法办案的质量和公信,预审部门弱化,执法监督空白,打击处理纳入考核等不当的激励,多种因素的复合很容易导致冤假错案的发生。

三是侦审合一的模式容易降低办案质量。侦审合一后,并未对侦查人员的准入提出标准要求,要实现刑事诉讼法规定的侦查预审职责,公安机关侦查人员的素质水平应该等同于法官、检察官的水平。在侦查员没有条件准入、相应执业保障的情况下,要求侦查员完成从受案、立案、适用强制措施、调查取证到移送起诉等整个流程。在案件首问负责制、办案质量终身负责制等规定的影响下,一个普通的侦查员(侦查小组)负责办理多起案件,没有预审部门的审核指导,没有学习提高的时间空间,很难实现侦查员向侦查预审专家的华丽转身,往往是将一起案件的主要证据调取后,将犯罪嫌疑人执行逮捕(或取保候审)后,就就将办案精力投入到下一起案件,对于需要补查的证据,经过检察机关退回补充侦查后,再行补充。事实上,许多证据已经因为错过了取证时机而失不再来。预审部门撤销后,案件退查率(检察机关退回补充侦查率)较高,就是公安机关办案质量不高的重要佐证。还有一个不容忽视的现实问题是,因为公安民警晋升机制不完善,部分优秀的侦查员经过几年的锤炼,因为的业务水平高而晋升至管理职位,反而会造成侦查专业人才的流失,也会间接影响到公安机关整体办案质量的下降。

十八届四中全会明确提出“以审判为中心的刑事诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实经得起法律的检验。”那么何谓“以审判为中心”,笔者理解就是要求用作定案的证据都要在审判中提交和质证,所有定罪量刑的有关事项都要经过法庭辩论。中国的刑事司法制度由原来的“侦查中心”向着“以审判为中心”发生着翻天覆地的变化。

在日益复杂的社会治安形势和执法司法环境之下,全国各地公安机关案件审核模式创新发展,主要发展了三种模式:

第一种模式是恢复预审制度。2004年,北京市公安局应市人民检察院、市高级人民法院及市人大常委会及部分专家学者的建议要求,陆续在市区两级恢复设置预审机构(市局设预审总队、各区设预审支队)至今。同年,天津市公安局将监所管理总队更名为天津市公安局预审监所管理总队(加挂预审监所管理局的牌子),市县两级公安机关陆续恢复预审机构。广东、广西等省区也陆续恢复建立了预审专职机构。在全国各地公安机关逐步探索推行刑事案件法制部门统一审核统一出口工作机制的大形势下,20152月,浙江省杭州市在市县两级公安机关恢复设立预审支队、预审大队,并明确由预审部门行使刑事案件审核部分职责,及统一出口相关职责。承担刑事案件的预审工作,与检察、法院等司法机关刑事诉讼活动相关事宜的统一衔接、协调。

需要说明的是:在设立预审机构的公安机关,同级法制部门也不同程度的参与案件审核,疑难案件研究,检法机关协调等案件审核相关工作,法制部门的案件审核监督职责已经逐步强化,这与简单地恢复预审机构已经不能同日而语。

第二种模式是预审加法制审核模式(或预审与法制融合模式)。这种模式更多地体现为过渡模式。大连市公安局2013年,大连市公安局印发《关于进一步加强案件归口审核工作若干问题的指导意见》,意见指出:预审是侦查工作的继续与完善,是刑侦案审部门的一项专门任务,是提高案件质量的重要保证。意见认为刑侦案审部门预审和法制部门法律审核都是提高案件质量的重要环节,把好这二道关,将极大地减少或者杜绝错误执法行为的发生。20164月,大连市公安局印发《全市公安机关建立完善刑事案件法制部门统一审核统一出口工作机制实施方案(试行)》,正式执行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制。浙江省公安厅在强化案件审核意见中,则没有明确法制部门是唯一的刑事案件审核部门,2014年,浙江省公安厅印发《关于加强和改进刑事案件法律审核工作的意见》,要求浙江各地公安机关按照“侦查与审核相分离”、“加强内部审核把关”、“加大刑事审核专门力量建设”等基本要求,进一步加强和改进公安机关刑事案件法律审核工作,要求法制部门或其他单设的案件审核部门履行统一审核,统一入口,统一出口工作职责,为地方改革试点工作留下了空间,为杭州预审机构的设立运行排除了障碍。

第三种模式是法制部门统一审核模式。2005年到2006年期间,济南市公安局历下区分局,济南市公安局天桥区分局,章丘市公安局等县级公安机关,在原刑警大队预审中队的基础上,陆续设立预审大队(案审大队、案审科)等机构,与法制部门分工负责刑事案件的审核工作,预审部门侧重于审核提请逮捕、移送起诉等事项,因为与监管部门已经完全脱钩,没有了提审便利,加之考核激励机制并不到位,不再履行预审部门深挖余罪等职责,但一起履行统一对接同级检法机关的职责,公检法联席会议陆续召开,并形成了一些制度性文件。2008年,经市机构编制委员会同意,济南市各县级公安机关预审(案审)机构由县、市(区)公安局(公安分局)刑警大队内设机构(或独立的案审机构)改为县、市(区)公安局(公安分局)法制处内设机构(科级建制),刑事案件审核职责统一归口法制部门。县级公安机关刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制走在了全国前列。这种模式的创新发展,为全国推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制奠定了基础。

(三)全国性刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的建立

党的十八大特别是党的十八届三中、四中、五中全会以来,随着依法治国方略的实施,赵作海案、张氏叔侄案等重大冤假错案陆续得以纠正,以审判为中心的刑事诉讼理念深入人心。2013年中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》的出台,推动了政法机关刑事诉讼相关工作机制的创新发展。

2013年,公安部印发《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止发生冤假错案的通知》,要求各级公安机关“要充分发挥法制部门在执法管理中的职能作用,探索建立刑事案件统一登记、归口办理、统一审核、统一出口的执法管理机制”。2014年,公安部《法制工作要点》提出:严格落实案件法律审核把关制度,推行刑事案件法制部门“统一审核、统一出口”工作机制,确保执法办案质量。201410月,公安部执法规范化建设领导小组印发《关于内蒙古自治区通辽市等地公安机关推行刑事案件统一审核统一出口工作机制的情况通报》(公法[20141256号),要求各地按照通报要求,结合本地实际,大力推动刑事案件由法制部门统一审核、统一出口工作机制改革,强化执法办案的监督管理,全面提高刑事执法办案质量,有效防止执法问题和冤假错案的发生。2015年,《公安部关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》,要求“积极推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口制度,对案件质量进行严格控制”。20152月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中,将“完善刑事案件统一审核统一出口工作机制”作为完善执法权力运行机制的重要内容纳入公安改革。

截至今年3月,内蒙古、浙江、山东、河南、湖北、广西、四川、贵州、陕西等9个省、自治区公安厅已经下发文件,对本省区范围内全面建立实行刑事案件统一审核统一出口工作机制作出了明确要求〔2〕。

(四)刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的主要内涵

从全国各地发布的文件及公安部征求意见稿看,刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的主要内涵包括:

1、审核的基本原则

一是坚持侦查办案与监督管理相分离原则,继承了预审与办案适度分离的原则,法制部门原则上只负责刑事案件的审核,法制部门的人员一般不承担具体刑事执法办案任务。二是坚持监督审核与指导服务、书面审查与实体监督相结合原则。法制部门在审核案件时,加强协调,提供指导,对重大、疑难、复杂、敏感案件,可提前介入。对案情复杂、定性存在争议的及可能涉嫌非法取证的案件,可以进行调查取证。对于重大、疑难、复杂、敏感案件,则可以提起集体议案的动议。三是坚持权责一致原则。坚持“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”,严格落实岗位责任制和案件质量终身制。

2、案件审核的范围

一是对犯罪嫌疑人适用强制措施的审核。主要体现在对于提请批准逮捕环节的审核。对于拘留的审核,多数推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的地方由法制部门审核,少数地方以诉讼效率为由,交由办案部门自行审核。对于取保候审、监视居住措施,则多数由法制部门审核;即便是法制部门与预审部门并存的地区,也多数由法制部门审核,以体现刑事案件审核权的制约与监督。二是对案件侦查终结移送审查起诉的审核(包括申请强制医疗、申请没收违法所得),侦查终结移送起诉的审核是公安机关刑事案件审核的中心环节,直接决定着公安机关办理刑事案件的质量,在很大程度上决定了整个案件刑事诉讼的结果,在这个关键环节,法制部门审核的重点包括:执法主体是否合法、管辖是否符合规定、事实是否清楚、证据是否确实充分、犯罪性质和罪名认定是否准确、强制措施是否适当、法律手续是否完备、卷宗整理是否规范等内容。对为一环节的审核,事实上已经基本取代了预审部门和主要职责。三是对撤销案件或者对有关犯罪嫌疑人终止侦查的审核等等。有的地方还包括对立案的审核,以及对部分涉案财物处置(查封、扣押、冻结、返还等)的审核。

3、统一出口的内涵和外延

根据公安部法制局2014年起草的《公安部关于建立完善刑事案件统一审核统一出口工作机制的意见(征求意见稿)》,主要拟规范五个方面的内容。一是公安机关提请批准逮捕、提请批准延长侦查羁押期限、移送审查起诉、申请强制医疗、申请没收违法所得等工作,由法制部门统一对口同级人民检察院案件管理部门,公安机关各刑事办案警种、部门不再单独对口人民检察院移送案件。二是公安机关要求人民检察院说明不批准逮捕理由的,或者认为人民检察院作出的不批准逮捕决定、不起诉决定、撤销案件通知有错误,要求复议、提请复核的,或者认为人民检察院提出的纠正违法意见有错误,要求复查的,由法制部门牵头组织,办案部门配合。三是人民检察院要求公安机关说明不立案或者立案理由、发出纠正违法通知书、提出纠正意见、提出检察建议的,以及认为侦查工作可能存在以非法方法收集证据情形,要求公安机关说明的,由法制部门牵头进行调查核实,办案部门具体配合调查。四是人民检察院通知公安机关立案或者撤销案件,以及将移送案件退回公安机关补充侦查的,由法制部门统一接受后转交办案部门办理。人民检察院作出不批准逮捕、不起诉决定,以及人民法院作出无罪判决的,由法制部门组织对案件认真剖析总结,督促及时整改存在的执法问题,有针对性地健全完善相关制度措施。五是人民法院通知公安机关相关人员出庭作证或者说明情况的,由法制部门会同相关业务部门指导出庭人员认真准备,妥善做好相关工作。

对照已经执行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的地区已经印发的实施方案,基本上都涵盖了前四个方面的职责,对于出庭应对指导工作,各地方案中基本没有体现。

二、公安法制部门的建立、主要职责及演变

只有清晰的了解公安法制部门的发展脉络,基本情况,才能更好地把握公安法制工作及公安法制队伍建设的方向,为包括刑事案件统一审核、统一出口工作机制的创新发展提供镜鉴。

(一)公安法制部门的历史沿革

公安机关是国家行政机关的重要组成部分,又具有刑事司法职能,鉴于公安工作的特殊性与极端重要性,地方各级公安机关的机构设置更多地受到公安部机构设置的深刻影响,公安部法制机构的设置及演变,基本可以说明地方各级公安法制队伍建设的基本情况。

1975年,为安置被“解放”的老同志,公安部整编时新成立了局级机构“政策研究室”。1979年,政策研究室改名为政策法律研究室, 1983528日,中共中央中发[198323号文件提出:“公安部和省、自治区、直辖市以及大城市公安机关都要建立健全法律研究机构。”公安部政策法律研究室改称研究室,同年 8月,公安部下发了《关于各级公安机关建立健全法律研究机构的通知》,要求各地建立健全法律研究机构。同年9月,国务院于《国务院关于公安部机构编制的批复》(83]国函字183)中,将研究室核定为“政策研究室”。1985年研究室改为法律政策研究室,1986826日,根据国务院关于要适应改革和开放的形势,加速公安机关的法制建设的要求,经国务院批准,公安部发出《关于设立公安部法规局的通知》([86]公(政治)字73号),通报“法律政策研究室改建为法规局”,规定:“法规局是在公安部党组领导下主管法制行政工作的专门机构,协助部领导通盘考虑公安法制建设,组织实施公安法规的废、改、立工作,监督检查法律、法规的执行情况,并承担部领导交办的有关法律事务。” 1989年,公安部经国家机构编制委员会批准,下发了《关于印发公安部“三定”方案的通知》(公安部文件[89]公发4号)。将法规局更名为法制司,序列号为公安部第十八局。其职责是:“负责公安法制工作的规划;审核并起草部分与公安工作有关的法律、法规草案和其他法律规范性文件;指导地方公安法制建设工作,检查公安机关执法情况;清理、汇编公安法规;指导公安法学研究工作。” 1998年,国务院办公厅发出《国务院办公厅关于印发公安部职能配置内设机构和人员编制方案的通知》(国办发[1998116)。将法制司更名为法制局,并规定其职责是:“编制立法规划;组织起草公安法律、法规及有关行政规章;研究提出有关公安工作的方针、政策;指导、监督、检查公安机关法制建设和执法情况;指导、监督收容教养审批工作及公安机关承办地方人民政府劳动教养管理委员会的日常工作;参与刑事司法协助、引渡条约和国际警务合作协议的起草、谈判等涉外法律事务。”为适应公安执法及公安法治建设的需要,公安部法制局由原来的4个处级建制增加至7个处级建制,人员编制同步增加。

济南市公安局法制队伍的现状也能体现这一变化。经历了政策研究室、法制处到法制支队的演变历程。2011年,根据济南市编制委员会办公室《关于市公安局部分机构编制事项的批复》,法制处更名为法制支队,原下设的综合科、审批科、复议应诉科、法规事务科、执法监督科,调整为综合科、一、二、三、四大队,共5个科级单位,原职能配置不变。各县、市(区)公安局(公安分局)法制处更名为法制大队。

(二)公安机关法制部门职责的主要变迁

1990年公安部召开第一次全国公安法制工作会议,确定了公安法制工作的基本方针、任务和目标,明确提出:要将公安工作和队伍建设纳入规范化、制度化、法制化。这次会议的重要成果就是直接推动了1995年《人民警察法》的颁布。《人民警察法》是公安工作的基本法,明确了人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。规范了人民警察主要是公安机关人民警察的职权义务和纪律组织管理警务保障执法监督及法律责任等事项,其中关于执法监督的内容成为今后加强公安法制工作的重要支撑。

19996月,公安部依据《人民警察法》制定的《公安机关内部执法监督工作规定》(公安部令第40号)和《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》((公安部令第41号)发布施行。公安机关内部执法监督工作规定》明确了执法监督的权责、范围、方式及主管部门。将规范性文件的制定,刑事执法、行政管理、行政处罚、行政强制措施、处罚执行(含部分刑事判决执行,行政复议、行政诉讼、国家赔偿等法律法规的实施情况以及其他执法职责的履行情况都纳入了内部执法监督的范围。列举了包含案件审核、执法检查评议、执法过错责任追究等八类监督方式,明确了各级公安机关法制部门是内部执法监督工作的主管部门,在本级公安机关的领导下,负责组织、实施、协调和指导执法监督工作,第一次将法制部门的职责进行了立法性规范,开启了公安法制建设的新纪元。同时颁布实施的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》重点规范了执法过错责任追究的范围和认定以及对执法过错责任人的处理措施及程序,规定了公安法制部门负责执法过错案件的检查和认定,并提出纠正意见的职责。

2000年公安部召开第二次全国公安法制工作会议,并作出了《关于全面加强公安法制建设的决定》,对推动全国公安机关法制建设起到了里程碑的作用。决定认为为了深入贯彻依法治国方略,全面提高公安队伍的整体执法水平,保障严格公正文明执法,必须全面加强公安法制建设。决定要求全国各级公安机关要努力造就一支政治坚定、业务精通、廉洁高效的公安法制队伍。县级以上公安机关必须建立专门的法制机构,各业务部门可以根据需要设立法制机构或者专职、兼职法制员,基层科、所、队应当设有专职或者兼职的法制员。要在机构改革和队伍建设中加强法制机构建设,彻底改变一些地方法制机构人员少、素质差,仅有一两个人应付工作、支撑门面的状况。要配齐配强法制部门的领导班子,选调一批既熟悉公安业务又精通法律的优秀民警充实法制部门,调整不适合从事法制工作的人员,使法制机构的设置和人员配备同本地区、本部门的法制工作任务相适应。决定全面规范了各级公安机关法制部门的主要职责是:研究有关公安工作的方针、政策,制定公安法制工作总体规划;组织、协调起草公安法律、法规、规章和其他规范性文件;负责公安机关应用法律、法规的解释和咨询工作;负责规范性文件法律审核工作;组织开展案件审核、执法检查、考核评议、专项调查、专案调查、执法过错责任追究等内部执法监督工作;组织、指导、办理行政复议、听证、诉讼和国家赔偿工作;指导、承办劳动教养、少年收容教养案件的审批工作;组织开展法制培训工作;参与刑事司法协助、引渡条约、国际警务合作和重大涉外案件处置等法律事务;研究执法中的问题和对策;各级公安机关决定由法制部门承担的其他工作。
   
为落实《公安机关内部执法监督工作规定》,强化执法内部执法监督,公安部依据《人民警察法》,于2001年颁布施行了《公安机关执法质量考核评议规定》(公安部第60号令),明确公安机关对包括办理刑事案件、办理治安案件和行政案件、行政管理等五个方面的执法情况进行执法质量考核评议,明确了考核评议的标准、组织实施及奖惩等事项,该规定的实施为公安法制部门开展执法监督工作提供了新平台,相关奖惩措施的落实,有力地推动了各级公安机关执法质量的稳步提升。

2006年公安部印发《公安机关法制部门工作规范》,第一次全面系统地对公安部法制局,省(区、市)厅局法制部门,地市公安机关法制部门,县级公安机关法制部门的职责进行了规范明确。将综合研究、组织、推动解决本辖区公安执法问题,编制、组织或者协助起草、审核、清理、汇编有关公安工作的地方性法规、规章和规范性文件,承担本级人民政府劳动教养管理委员会日常工作办理劳动教养(劳动教养制度已经废止)、收容教养审批案件;指导听证、行政复议、行政诉讼和国家赔偿工作,办理听证、行政复议、国家赔偿案件,代理行政诉讼案件,组织、开展、指导执法质量考核评议、执法检查、个案调查、执法过错责任认定等内部执法监督工作,参与研究、处理重大、疑难案(事)件,,依照规定对有关案件进行法律审核,开展公安机关领导和民警法律学习培训等十一大项列为地市级公安机关法制部门的职责。

200811月,针对一些地方公安机关仍不同程度地存在着执法思想不端正、执法制度不完善、执法管理不科学、执法活动不规范、执法监督不到位等问题,为进一步提高公安机关执法规范化水平,公安部制定了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》, 意见要求全国公安机关全面推进执法规范化建设,在更大范围、更高水平上实现执法思想端正、执法主体合格、执法制度健全、执法行为规范、执法监督有效,确保严格、公正、文明、理性执法。各级公安机关要把执法规范化建设作为一项全局性、基础性、长远性的重大战略任务,切实加强组织领导,狠抓贯彻落实,努力形成主要领导负总责、分管领导抓落实、各部门齐抓共管,一级抓一级、常抓不懈的工作局面。各级公安机关法制部门作为同级公安机关执法规范化建设领导小组办公室,起到了公安机关执法规范化建设的指导协调、情况掌握、综合分析等作用。组织开展执法规范化建设成为公安法制部门推动公安法制建设的总抓手。公安部意见及《全国公安机关执法规范化建设总体安排》、《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》、《全国公安机关执法规范化建设重点工作阶段性检查方案》陆续下发后,全国公安机关的主体建设、执法制度建设、办案场所建设、执法标准建设、执法信息化建设以及执法管理等方面,都取得了长足进步。20151月,公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》,要求全国公安机关立足于全面、系统、精细的要求,及时发现解决工作中存在问题,及时总结推广成功经验,不断推动执法规范化建设深入发展。自公安机关开展执法规范化建设以来,全国公安机关法制部门统筹、规划、组织、协调法治公安建设和执法规范化建设,办案区管理、执法安全管理、涉案财物管理、执法信息化建设等成为公安法制部门的重要职责任务。

2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百七十五条规定:当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护律师提出的复议复核请求,由公安机关法制部门办理。2014年《公安机关办理刑事复议复核案件程序规定》(公安部令第133号),对刑事案件中的相关人员对公安机关作出的驳回申请回避、没收保证金、对保证人罚款、不予立案决定不服,向公安机关提出刑事复议、复核的申请、受理、审查、决定等重要环节进行了规范。

201511月,公安部印发了《关于改革完善受案立案制度的意见》(公通字[201532号),明确了各级公安法制部门受案立案工作监督管理的的主要职责:通过受案立案信息系统掌握、监督和管理本级公安机关各办案警种、部门受案立案情况,及时发现、预警和纠正受案立案环节的执法问题;对经济犯罪案件以及其他易出问题、有争议的案件是否受案立案进行审核监督;统一接受检察机关通知立案的案件;协调解决本级公安机关各办案警种、部门之间的案件管辖争议;办理不予立案复议复核案件。今年2月,修订后的《公安机关执法质量考核评议规定》(公安部令第137号)将近年来公安机关执法规范化建设的最新成果纳入该规定,将原来执法质量考核评议的五项内容增加为九项内容,新增内容包括:接处警执法情况,实施行政许可、登记备案等行政管理情况,执法办案场所和监管场所建设与管理情况,涉案财物管理和涉案人员随身财物代为保管以及证物保管情况,执法安全情况,执法办案信息系统应用管理情况等内容。并全部明确了考核评议事项应当达到的标准。经验做法,确定执法质量考核评议项目和指标,应当把执法质量与执法数量、执法效率、执法效果结合起来,激励民警又好又多地执法办案,第一次明确规定了“不得以不科学、不合理的罚没款数额、刑事拘留数、行政拘留数、发案数、退查率、破案率等”作为考评指标,为法制部门排除干扰创造了制度条件。明确各地执法质量考核评议项目和指标由省级公安机关统一确定,各级公安机关部门、警种不得以部门、警种名义下达执法质量考核评议项目和指标,排除了业务部门条线组织实施考核评议的制度。该规章的修订执行,强化了公安法制部门的执法管理职责,有助于提高法制部门执法质量考核评议的权威,但同时又增加了考核评议的难度。

目前,公安法制部门的职责重心已经从传统的法规业务转变为辅助决策、执法管理、服务保障。

三、刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制运行中存在的突出问题

(一)法制部门审核刑事案件没有明确的法律依据

2012年《刑事诉讼法》沿袭了1996《刑事诉讼法》关于预审的规定,仍明确“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责”。虽然公安部石家庄会议推出了侦审合一的改革举措,但公安部1998年《公安机关办理刑事案件程序规定》仍然将预审明确为公安机关在刑事诉讼中的基本职权, 2012年颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》沿袭了预审作为公安机关在刑事诉讼中的基本职权的规定并在第一百八十八条,专门增加了关于预审的规定,将预审的职能定位为:“对有证据证明有犯罪事实的案件,对收集、调取的证据材料的真实性、合法性及证明力予以审查、核实”。虽然程序规定一直没有关于预审的相关具体规定,但是多年的预审工作经验已经足以保障预审工作的有序开展。习近平总书记曾提出,凡属重大改革都要于法有据,公安机关办理刑事案件属于基本职责,由法制部门审核刑事案件则应当属于重大改革,应有相应层级的法律依据。目前,《公安机关办理刑事案件程序规定》只有关于办案部门负责人和公安机关负责人职权的规定,对于法制部门负责人的审核职责一直没有规定。近年来,全国各地公安机关刑事案件的法律审核都是依据公安机关的相关文件具体操作执行的,这就必然导致权责不清晰,期间无保障,责任不落实等执法顽疾,直接影响到刑事案件的办案质量,法制部门审核力不从心,审核质量效果难以保证。

(二)预审工作机制的老问题并未得到根本解决

只有真正明白为什么取消“侦审分享”的刑事办案机制,才能更好地适应当前的公安(司法)改革,更好地履行公安机关的刑事诉讼职责。预审工作被边缘化不是偶然,突出表现在:一是办案的专业化要求凸显。预审员面对国内安全保卫(反邪教)、经济犯罪侦查、治安管理、刑事侦查、网络安全保卫、禁毒、反恐怖、交通管理、消防等多个办案警种,预审危害国家安全、危害公共安全、破坏社会主义市场经济秩序、侵犯人身权利民主权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序、危害国防利益等六类381个罪名(含刑法修正案(九))的刑事案件,专业化、职业化要求难以实现。二是取证的合法性、及时性无法由预审部门实现。刑事案件的证据只能由办案民警第一时间依法获取,许多案件到了预审环节,证据已经灭失。办案民警涉嫌非法取证的,预审民警即使发现,也可能无法补救。关键证据的取得与否直接影响到案件能否顺利诉讼。三是预审部门与办案部门之间互相推诿,影响到案件的及时处理。《公安部预审工作规则》明确规定:“预审工作由拘留、逮捕人犯开始,经过审讯,搜集证据,直至结束预审进行处理或移送人民检察院起诉为止”。据此,拘留、逮捕人犯之前的取证责任应属办案部门,之后的取证责任则在于预审部门。以强制措施的执行为限划分两个部门权责,必然导致推诿扯皮,强力的预审尚有可能督促办案部门依法调查取证,推动案件的依法处理;孱弱的预审则极可能造成预审“包打天下”,从根本上动摇侦审分离的原则。这也是公安部推出刑事案件侦审合一体制的重要原因。四是言辞证据的历史地位已经发生变化。2010年,根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署,经过广泛深入调查研究,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部近日联合制定了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》,第一次确立了非法证据排除规则。在此基础上,2012年《刑事诉讼法》正式确立了非法证据排除规则,对于言辞证据,排除非法证据适用绝对排除原则。近年来,但凡重大的冤假错案,都有非法证据如影随形。过分倚重口供的侦查模式已经不能适应当前的办案需要,预审的作用已经大不如前。总之,刑事诉讼法虽然规定了公安机关的预审职责,但预审工作机制已经不能适应以审判为中心的司法改革态势。

由法制部门审核就能改变或纠正预审部门上述问题吗?上述四个方面的问题,法制部门在审核刑事案件过程中还不能有效妥善解决。

(三)法制部门职责与履职能力不匹配的问题突出

从各级公安机关建立法制部门至今,公安法制工作已经从最初的法律政策研究,扩展到立法普法、复议应诉国家赔偿、执法培训、执法监督、案件审核等领域。2008年以来,全国公安机关持续开展执法规范化建设以来,除组织规划、协调推动、监督管理、服务保障法治公安建设和执法规范化建设外,还承担了更多地执法管理职能。去年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的公安改革方案中,将完善执法权力运行机制的改革作为公安改革的重要内容,这些改革措施都将由公安法制部门组织推动,落地执行。20165月,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》,将会对法治公安建设及公安法制队伍建设产生深远影响。

修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》,全面强化了检察机关的法律监督,也规定了律师及当事人依据刑事诉讼法向公安机关提出申诉或控告的权利,这些都需要公安法制部门进行受理、协调、督办、沟通,需要进一步强化执法监督力度。

目前公安法制队伍在公安机关仍然还是相对年轻的警种,除内蒙古等少数地方外,普遍存在机构规格低于同级公安机关国保(政保)、交警、刑警、治安、经侦等主要执法警种,存在“仰视监督”等体制问题,不利于法制部门发挥执法规范化建设的组织规划、协调推动、监督管理、服务保障等作用。

与近年来公安法制部门承担的与日俱增的职责任务相比,法制部门的人员数量并未同步增加,法制部门现有保山的素质水平与辅助决策、执法管理、服务保障的职能还有很大差距。法制部门“小马拉大车“的问题凸显出来,如果不改变现有的体制机制,不加大公安法制队伍建设力度,已经不可能满足公安机关执法管理的需要,势必影响到公安机关执法规范化建设的深入开展。

(四)权责不明,不利于执法责任制的落实,更不利于办案积极性的提高

一是责任混同的问题突出。在各地关于办案、审核、审批责任的规范性文件中,经常见到“谁办案谁负责,谁审核谁负责,谁审批谁负责”的表述,真正需要追究执法过错责任时,问题就来了,到底责任应该由谁来负责。有的地方公安机关实行办案民警、科所队长、法制大队长(支队长)、局领导等三级审核审批制,有的地方公安机关还在此基础上,增加法制员、法制民警审核,总之,多级审核审批的问题,必然导致责任落实难,责任追究难。审核责任与办案责任、审批责任混同,如何实现执法办案责任终身追究,又成为一个难解的课题。二是执法过错责任认定标准不明确。《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》(公安部令第138号)第二条规定:本规定所称执法过错是指公安机关人民警察在执法办案中,故意或者过失造成的认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序、作出违法处理决定等执法错误”。但该规定并未列举认定标准。认定标准的不确定性,这种不确定性包括案件事实的不确定性、法律问题的不确定 性以及思维逻辑的不确定性等,程序都合法合理而判决结果因法官而异是再正常不过的现象。对错案的类型化标准设置应当科学、合理,对错案标准的设定也应当科学、合理。不然就会有适得其反的效果〔3〕。

(五)人才严重匮乏,案件审核专业化职业化任重道远

近年来,全国部门地方公安机关积极鼓励公安干警参加国家统一司法考试,取得了明显成效。据统计,目前山东省公安机关具有法律执业资格的民警已达到3259名,占全省公安实有警力的3.18%,遥遥领先于全国其它省份公安机关〔4〕。从这组数字看出,公安机关通过司法考试(含律师考试)的总人数并不少,但公安机关人员结构复杂,相比检察机关、审判机关以及辩护律师群体,刑事诉讼的专业性有着较大的整体差距,虽然预审机构曾经长期存在,案件审核力量有所增强,但在依法治国的大背景下,法官、检察官、律师群体的准入门槛较高,而公安机关的准入门槛不高,且内部职责分工尤其是承担刑事诉讼职责的侦查、审核人员并未实现正规化、专业化的要求。近年来,各级公安法制部门业务量逐年加码,现有工作人员也面临着休息不能保证,学习无法保障,能力亟待提升的问题。在今年6月召开的全国公安队伍建设工作会议上,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱就公安队伍建设提出要求,要求全国公安机关以习近平总书记系列重要讲话精神为指南,坚持政治建警,全面推进正规化、专业化、职业化建设。

20159月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》,明确了法律职业人员的定义和范围。法律职业人员是指具有共同的政治素养、业务能力、职业伦理和从业资格要求,专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。从定义上看,公安机关应当属于从事司法工作的职业群体。人是在列举的职业范围中,却只列举了法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员(法律类)及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员等群体应当取得国家统一法律职业资格。从意见要求,执行刑事诉讼法的需要以及中央领导的批示看,公安机关刑事侦查、案件审核人员依据刑事诉讼法履行司法职责,侦查人员、法律审核人员应该具备法律职业资格,在此基础上,荟萃审核精英,形成梯次结构合理、专业分工协作的强大的法制人才队伍,才能保证法制案件审核工作的有效开展。

四、关于完善刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制的几点思路

(一)正确定位公安机关法制部门权责

公安部《公安机关内部执法监督工作规定》(公安部令第40号)明确规定公安法制部门是公安机关执法监督机构,《公安机关执法质量考核评议规定》(公安部令第137号)、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》(公安部令第138号)等规章赋予了各级公安机关法制部门执法监督的职责, 20006月,《公安部关于加强公安法制建设的决定》指出,公安法制机构是法制工作的综合职能部门,是内部执法监督工作的主管部门,还承担着办理案件等繁重执法办案任务,在本级公安机关的领导和上级公安机关法制部门的指导下,对公安法制工作组织规划、指导协调、监督检查。

依据《公安机关组织管理条例》(国务院令第479号)及《国务院办公厅关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》(国办发[20089号),公安法制部门被明确为执法勤务机构。从上述行政法规及部颁规章的规定,可以明确公安法制部门的职能定位是执法监督,案件办理。

20127月公安部印发《关于进一步加强公安法制队伍履职能力建设的意见》,要求当前和今后一个时期,要按照专业化、正规化要求,全面落实地方公安机关法制部门队建制改革,全面提高公安法制队伍的整体素质和履职能力,使各级公安机关法制部门机构设置规范统一、职能定位明确清晰、工作机制健全完善,法制队伍辅助决策能力、执法管理能力和法制服务保障能力显著增强,努力建设一支政治过硬、精通法律、擅长管理、敢于监督的实战型、学习型、专家型公安法制队伍〔5〕。20151月,《公安部关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》,要求各级公安机关要充分发挥法制部门在法治公安建设和执法规范化建设中的统筹规划、组织协调和辅助依法决策、加强执法管理作用,进一步加强法制队伍建设。决定要求法制部门要进一步提高组织规划、协调推动、监督管理、服务保障的能力和水平,增强整体谋篇布局的意识,立足本地实际提出深化执法规范化建设的长远规划和年度工作计划;加强对公安工作中遇到的新情况、新问题的研究,及时依法提出解决措施和处置对策,为执法实战提供及时、有效的指导服务2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的公安改革方案中,将完善执法权力运行机制的改革作为公安改革的重要内容,这些改革措施将由公安法制部门组织推动,落地执行。20165月,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》,也将对法治公安建设产生深远影响。从这些文件精神看,公安法制部门的职能更多地体现为辅助决策、执法管理、服务保障。

从各地方公安机关已经推出的方案看,刑事案件法制部门统一审核的精神实质在于执法监督,刑事案件法制部门统一出口的出发点在于执法管理,只有更好地把握这些精神实质,才能更好地处理好执法管理与执法服务,执法监督与执法保障的关系,才能处理好法制部门与办案部门的关系,以及与检法等外部部门的关系。

建议公安部在多年执法规范化建设的基础上,修改或制定新的规章,将文件制度关于法制部门职责的规定上升为部颁规章,让改革与法有据,便于遵循。

(二)更加突出公安法制部门的执法管理责任

近十年来的执法规范化建设,逐年强化了公安法制部门的执法管理责任。520日,中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》,会议强调,深化公安执法规范化建设,要着眼于完善公安执法权力运行机制,构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系,实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化,保障执法质量和执法公信力不断提高。执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化就需要紧紧围绕公安执法活动的重点方面和关键环节,进一步规范执法依据、执法程序、执法行为,规范执法决策机制、监督机制,完善公安执法权力运行机制,确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。同时,以深化执法信息化建设为抓手,加强执法监督管理,严格落实执法办案责任,既有效保护正当执法权益,又严肃惩处执法中的违纪违法行为,着力构建有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的执法责任体系。

公安法制部门立足于执法管理,侦查部门则应立足于侦查办案,在此基础上,明确法制部门与侦查办案部门的职责分工。即由法制部门从执法监督管理的角度,组织制定受立案、证据规格、强制措施适用、案卷装订等执法办案规范,以及相应的执法考评标准,并从律师执业保障、非法证据排除、执法过错责任追究、检察审判司法部门衔接、执法考评、执法档案管理等方面履行执法管理职责。对于调查取证、适用强制措施等侦查职责,全部由侦查办案部门负责。明晰部门责任,更好地落实执法过错责任终身负责制。

现阶段,法制部门在履行案件审核职责,审核案件时,应注意执法问题的积累、分析,完善执法制度,健全执法标准,畅通诉讼程序,为执法办案部门刑事诉提供便利。同时,有针对性地强化教育培训,“扶上马,送一程”,为今后一个时期主办侦查员制度的广泛实施奠定基础。

(三)完善检法司等政法机关沟通协调机制

各级公安法制部门应通过牵头组织刑事执法司法联席会议制度等方式,重点就普适性刑事诉讼问题,与同级检察机关、审判机关、司法行政机关等部门进行沟通协调,就贯彻执行刑法、刑事诉讼法相关问题进行探讨交流沟通,为侦查办案部门提供执法服务保障。各刑事侦查办案部门也应就办案实践中存在的问题,及时与同级法制部门,相关检法部门加强沟通,为修改法律法规、制定司法解释等文件规范积累案例素材。

当前,随着行政机关、司法机关执法(司法)责任制的逐步落实,不作为,变相不作为成为一个需要引起高度重视的问题。近年来,错案责任追究制度已经成为社会的共识,但对于许多案件,“事实是否清楚”、“证据是否确实充分”、“犯罪性质和罪名认定是否准确”,往往是仁者见仁,智者见智,有很多主观判断的因素在里面。怎么办,是“错放”还是“错判”?原来的执法环境可能“错判较多,这有近年来平反的冤案为证。但现在的司法环境,会不会走向反面。都下对。这种情况下应该怎么办?规则很简单,按合议庭多数意见办就是了。只要侦查、检察、审判人员依法独立公正办案,就不需要担负责任。但现在就是缺少免责相关的制度设计。

在这样的执法司法背景下,公安机关法制部门需要加强与检察机关、审判机关就刑事诉讼法过程中的普遍性问题,就新型犯罪案件的侦查办理,加强沟通协调,正确理解执行刑法、刑事诉讼法。

(四)落实主办民警责任制

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是首次在中央全会决定中提出探索建立主办侦查员制度。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,明确了深化司法体制改革的目标、原则,制定了各项改革任务的路线图和时间表。其中明确提出“对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度,并完善相应的职业保障制度”。

20152月份,中办和国办联合印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关方案,进一步指出:“探索建立主办侦查员制度,在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中,按照一定比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员,突出其在侦查办案中的地位作用,落实办案质量终身负责制,构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。按照责权利一致原则,建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度。”

目前,公安部已经在贵州、上海、江苏、广东、湖北5个省市组织开展主办侦查员制度试点工作〔6〕。上海市公安局宝山分局、陕西省西安市公安局、江苏省苏州市公安局、贵州省遵义县公安局等试点单位已经就“落实主办侦查员办案责任为核心的侦查办案责任制度、遴选考核制度和职业保障制度”等重点内容进行探索,取得了明显成效。四川省丹棱县公安局探索实行“133”模式,《丹棱县公安局案件主办侦查员工作规定》第一条开宗明义,“强化责任感”与“调动积极性”旗帜鲜明地成为了丹棱县公安局推行主办侦查员制度的两个根本目的,“谁主办谁负责”的执法责任真正落实到位,冤假错案产生就从源头上得到了有效遏制。〔7〕。

借鉴人民法院司法体制改革“让审理者裁判,由裁判者负责的成果,建立完善公安机关执法办案责任制。借鉴检察院和法院去地方化、去行政化、保证司法公正的改革路径,有助于主动参与、推进以审判为中心的诉讼制度改革,与主任检察官制度、主审法官制度改革相衔接,构建侦查责任与检察、审判责任有机统一、紧密衔接的刑事司法责任体系,确保刑事诉讼各环节高效顺畅运行〔8〕。

目前,对人民警察的管理是根据《中华人民共和国公务员法》和《公安机关组织管理条例》的相关规定,依照相应的职位分类和职务序列进行的。主办侦查员到底属于哪一种职位分类和职务序列,这一定位直接决定了如何对其进行管理的问题。但上述法律、行政法规并没有规定与主办侦查员相对应的职位分类和职务序列。在国家已经出台方案的情况下,应抓住正在修改《人民警察法》的历史机遇,同时尽快修改《公安机关组织管理条例》和《公安机关办理刑事案件程序规定》,增加主办侦查员的相关规定。在时机成熟前,也可在相关法规中予以立法授权,授权并扩大试点地方,明确主办侦查员的必要条件、主要职权、执法责任及执法监督等事项,在试点地方减少或废除办案中的领导审批事项,落实以办案侦查员承担法律责任为核心的侦查机制。试点建立主办侦查员制度能否成功,有两点关键。一是提高准入门槛。关于主办侦查员的基本条件,应按照中央关于专业化、职业化的要求,结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》,中东部地区以取得国家统一法律职业资格为前提,西部地区可借鉴司法部经验做法,适当降低执业条件。二是落实执业保障。目前包括职业保障在内的司法改革已经在部分地方试行,对于同样履行刑事司法职能,拥有国家统一法律职业资格的主办侦查员制度,应该与法官、检察官享有同样的待遇。

总之,刑事案件法制部门统一审核统一出口工作机制,是公安法制建设的重要载体,是规范执法权力运行的重要方式,这一机制的完善提升,应与主办侦查员制度、执法过错责任追究规定等相关司法责任制度一并顶层设计、配套推进,而公安法制部门也应逐步回归执法管理的角色定位,刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制也将在执法责任制全面落实到位后完成历史使命。

 

 

 

参考文献

1韩德明:《侦查预审一体化若干问题论要》,《刑侦研究》1998第4

2〕公安部办公厅,201638日,《关于2015年全国公安机关深化执法规范化建设工作情况的通报》。

3崔永东:《法官责任制的定位与规则》,《现代法学》2016年第3

4〕山东省公安厅政治部,20151127,《关于2015年全省公安机关通过国家司法考试情况及优秀组织单位的通报》(鲁公政治〔2015604号)。

5〕公安部,2013731日,《关于进一步加强公安法制队伍履职能力建设的意见》(公通字[2012]36号)。

6〕贵州省公安厅门户网,《全国公安机关主办侦查员制度试点工作研讨会在黔成功召开确定贵州等5省市为全国改革试点地区》,

http://www.gzga.gov.cn/xwzx/gayw/1901.shtml

7〕熊勇、文国权:《敢趟“警改深水”丹棱公安亮剑主办侦查员》,《四川法制报2015-09-16

8〕魏地:《全面深化公安改革下的新思路——主办侦查员制度的法治维度》,《中国法律评论》2016年第1期。

 

 

课题主持人:张亦农、济南市公安局法制支队支队长

课题组成员:  冰、济南市公安局法制支队副支队长

艾峰训、济南市公安局法制支队大队长